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EPA-Handelsabkommen EU-Ghana ratifiziert!

Unter dem Druck der EU-Kommission hat Ghana als Ersatz für die sich hinschleppenden Verhandlungen um ein geplantes westafrikanisches Wirtschaftsabkommen (WPA) ein bereits 2008 abgeschlossenes bilaterales Zwischenabkommen ratifiziert. Ansonsten, droht die EU, werden Strafzölle fällig.
Von Francisco Marí am 05.12.2016 - 11:53
Francisco MaríReferent für Welternährung
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Protestaktion gegen EPAs beim EU-Afrikagipfel 2014

Unter dem Druck der EU-Kommission hat Ghana als Ersatz für die sich hinschleppenden Verhandlungen um ein geplantes westafrikanisches Wirtschaftsabkommen (WPA) ein bereits 2008 abgeschlossenes bilaterales Zwischenabkommen ratifiziert. Ansonsten, droht die EU, werden für Produkte aus Ghana und auch Côte d’Ivoire Strafzölle verhängt. Das EU-Parlament hat dieses alte Zwischenabkommen von 2008 jetzt im Dezember 2016 in einem Hauruckverfahren nun ebenfalls verabschiedet.  Bewusst verfolgt die EU eigene Handelsinteressen und nimmt in Kauf, dass es nun zwischen Ghana und Côte d’Ivoire und dem Rest der westafrikanischen Wirtschaftsunion (ECOWAS) zu Handelskonflikten kommen wird. Dabei haben die EU und die Bundesregierung die WPAs immer als großen Schritt zur wirtschaftlichen Integration gepriesen. Brot für die Welt hält diese bilateralen  Partnerschaftsabkommen für eine Mogelpackung und bewertet sie als gescheiterten Versuch, das neokoloniale Verhältnis zum Nachbarkontinent fortzusetzen. Partnerschaft sieht anders aus!

EU provoziert Handelskonflikte mit Nachbarstaaten

Die wichtigsten Instrumente zur Ausgestaltung des Handels zwischen allen regionalen Wirtschaftsgemeinschaften in Afrika und der Europäischen Union sollten sogenannte  Wirtschaftspartnerschaftsabkommen werden, bekannter nach ihrer englischen Abkürzung: EPA (Economic Partnership Agreement). Die Verhandlungen sollten die bis dahin geltenden Handelsbeziehungen in Einklang mit dem Regelwerk der Welthandelsorganisation (WTO) bringen. Die EPAs wurden in das Cotonou-Partnerschaftsabkommen von 2000 aufgenommen und sollten bis 2008 abgeschlossen werden. Allerdings schleppen sich die Verhandlungen bereits seit Jahren hin, und mehrfach hat die EU versucht, die Abkommen unter Druck durchzusetzen, Ultimaten gestellt und mit Strafzöllen gedroht. Jetzt trifft es Ghana, das eines der 15 Mitgliedsstaaten in der Westafrikanischen Wirtschaftsgemeinschaft ECOWAS ist. Ebenso wird auch mit Côte d'Ivoire verfahren.

Bereits 2008 gab es Schwierigkeiten, ein regionales Wirtschaftsabkommen in Westafrika mit der EU abzuschließen. Zu groß war der Widerstand von Zivilgesellschaft, Kirchen, KleinbäuerInnen und Mittelstand gegen das Partnerschaftsabkommen. Weil die EU sich nicht durchsetzte, zwang sie Ghana und Côte d’Ivoire damals bilaterale Zwischenabkommen auf, wovon das mit Ghana nun im Dezember 2016 vom Europäischen Parlament verabschiedet wurde.

Warum drängt die EU so massiv auf diese alten bilateralen Zwischenabkommen von 2008, während gleichzeitig die Unterzeichnung des regionalen Wirtschaftsabkommen, in denen Ghana und Côte d’Ivoire Mitglieder sind, noch nicht abgeschlossen ist. Die Geschichte ist kompliziert, und der Verlauf der Verhandlungen ist weniger von Partnerschaft als von Dominanz der EU gegenüber den afrikanischen Partnerländern geprägt.

Ghana, Côte d’Ivoire und die EU – Geschichte einer ungleichen Partnerschaft

Ghana und Côte d’Ivoire sind Länder, die zu den mittleren Einkommensländern zählen. Diesen Ländern kann die EU, nach einer Eigeninterpretation der WTO-Regeln, nicht weiterhin den zollfreien Zugang zu ihren Märkten gewähren, ohne dass sich gleichzeitig deren Märkte für EU-Produkte öffnen. Für die meisten afrikanischen Märkte gilt dieser Zwang zur Marktöffnung nicht. Sie gehören zu den ärmsten Ländern der Welt, und ihnen darf die EU unter dem sogenannten Präferenzstatus „Alles außer Waffen“ fast bedingungslos zoll- und quotenfreien Zugang zum EU-Markt gewähren.

Aber zurück zu Ghana und Côte d’Ivoire. Beide Länder unterzeichneten 2008 tatsächlich jeweils ein bilaterales Abkommen mit der EU und konnten ihre Exportgüter weiterhin zollfrei auf den EU-Markt bringen. Weil jedoch die Verhandlungen zum regionalen Wirtschaftsabkommen mit ECOWAS weitergingen, sahen Ghana und Côte d’Ivoire keinen Sinn mehr darin, das bilaterale Zwischenabkommen in ihren Parlamenten zu ratifizieren. Im Frühjahr 2014 war es dann zunächst so weit. Die EU übte massiven Druck aus, so dass 16 westafrikanische Staatschefs in Dakar, Hauptstadt des Senegal, das positive Ende der Verhandlungen für ein regionales EPA-Abkommen mit der EU bekanntgaben. Doch damit dieses regionale Abkommen wenigstens vorläufig in Kraft treten und später im EU Parlament oder in den Länderparlamenten ratifiziert wird, hätten alle westafrikanischen Länder unterschreiben müssen. Nigeria scherte aber aus: Nach einem Regierungswechsel und massiven Protesten der Kleinindustrie im Wahlkampf verweigerte Nigeria, die weitaus größte Wirtschaftsmacht in Westafrika, die Unterschrift unter das regionale Wirtschaftsabkommen mit der EU.

Aktuell greift die EU  – zum dritten Mal in der Geschichte, ein Abkommen hinzubekommen – zum bereits bekannten Druckmittel. Wenn das regionale Abkommen nicht zustande komme, so die Logik der EU-Bürokratie, dann würden Ghana und Côte d’Ivoire das präferenzielle Zugangsrecht auf ihre Waren verlieren und müssten Strafzölle erhalten. Schließlich bietet die EU-Kommission den beiden Ländern an, wenn sie bereit wären, das längt in den Schubladen verstaubte Zwischenabkommen von 2008 zu unterzeichnen, auf Strafzölle zu verzichten.

Trotz heftiger Proteste in Ghana haben beide Länder diesem Druck der EU folgend dieses Zwischenabkommen mittlerweile ratifiziert, um die Interessen der Exporteure von Kakao, Bananen, Kaffee, Gemüse und Obst zu sichern. Diese Sektoren sind nicht selten verwoben mit den politischen Eliten beider Länder. Was kümmern da KleinbäuerInnen oder Kleinindustrie, die unfairer Konkurrenz aus der Europäischen Union ausgesetzt werden. Diese beiden alten Zwischenabkommen sind aber wohl das schlechteste Ergebnis, das afrikanische Regierungen mit der EU je ausgehandelt haben. Die schlimmsten darin festgelegten Bestimmungen wurden zum Glück nicht in das regionale Abkommen übernommen. Nun treten sie trotzdem nach dem Willen der EU in Kraft.

EU greift massiv in Ghanas Wirtschaft ein

Brot für die Welt/Evangelischer Entwicklungsdient und Partnerorganisationen hatten bereits 2008 an einer besonders ungerechten Regelung deutlich gemacht, welcher massive Eingriff auf die Souveränität dieser Länder die sog. „Stillstandsklausel“ (Artikel 15 im Ghana EPA Abkommen), so wie sie ausschließlich in diesen beiden Abkommen festgehalten wurde, bedeuten würde.

Nicht genug, dass beide Staaten in den nächsten Jahrzehnten bis zu 80 Prozent ihrer Zolleinnahmen aus EU Importen verlieren werden, weil sie die Zölle gegenüber Waren aus der EU abschaffen müssen. Mühsam hatten Afrikas Verhandlungsführer der EU abgerungen, wenigstens 20 Prozent der Zölle zu erhalten. Diese Zölle sollten vor allem für landwirtschaftliche Produkte aus EU-Produktion weiter erhoben werden, um wenigstens halbwegs die einheimische Agrarproduktion und die Ernährungssicherung in Ghana vor Billignahrungsmittel aus der EU zu schützen. Doch jetzt kommt diese eine sogenannte Stillstandsklausel (Art. 15) ins Spiel, die es nicht erlaubt, den Zoll anzuheben, solange das Abkommen gilt.

Da gewährt man also „gnädigerweise“ von Seiten der EU die Möglichkeiten, bei Agrarprodukten auf eine Zollabschaffung zu verzichten, gleichzeitig dürfen die Länder in Zukunft aber diesen Zoll nicht erhöhen. Das heißt, die bereits schon niedrigen Zölle, dürfen bei immer mehr Billigexporten aus der EU, die ins Land drängen, nicht zum Schutz der einheimischen Landwirtschaft angehoben werden. So sieht es das alte Abkommen vor, im regionalen Abkommen mit ECOWAS ist davon keine Rede mehr. Zukünftig gelten aber eben die Klauseln, die 2008 noch verhandelt worden waren.

Die Folgen werden nicht nur KleinbäuerInnen in Ghana und Côte d’Ivoire zu spüren bekommen. Denn diese Klausel verbietet es beiden Ländern auch, zumindest im Agrarbereich ihre Zölle an den gemeinsamen Außenzoll der ECOWAS anzupassen, der 2015 beschlossen wurde. Die Folge ist, dass es innerhalb der Westafrikanischen Union unterschiedliche Zölle gegenüber der Europäischen Union geben wird.

Es ist leicht auszurechnen, was passieren wird. Während zum Beispiel Geflügelteile aus Europa im Außenzoll von ECOWAS mit 35 Prozent belegt werden, sind es in Ghana und Côte d’Ivoire nur 20 Prozent. Das gilt auch für andere Produkte wie Milch und Gemüse. Während Ghana seine Milchproduktion zunächst sogar mit einem höheren Zoll schützen kann (20%) als im gemeinsamen Außenzoll (10%) muss Ghana diesen Zoll 2022 ganz abschaffen. Bei Kartoffeln und Zwiebeln ist der Zoll, den Ghana von EU Importen erheben darf nicht nur niedriger (20%) als im gemeinsamen Außenzoll (35%), sondern er wird am Ende sogar ganz abgeschafft.

Somit werden EU-Exporteure nicht lange überlegen, über welche Häfen sie ihre Waren nach Westafrika einführen: Es sind Tema (Accra) und Abidjan. Von dort aus können die Waren, da – vergleichbar zum EU-Binnenmarkt –. zwischen den Staaten der Union keine Zollschranken existieren, die Waren im Senegal, Liberia oder gar Nigeria verkauft werden. Die Nachbarländer von Ghana und Côte d’Ivoire werden also Zolleinnahmen verlieren, obwohl sie gar keine bilateralen Partnerschaftsabkommen mit der EU abgeschlossen haben. Nicht nur das! Hatte man sich in den Verhandlungen zum regionalen Wirtschaftsabkommen zum Schutz der Landwirtschaft auf den Außenzolltarif von 35 Prozent geeinigt, so werden jetzt KleinbäuerInnen in der Nachbarschaft von Ghana und Côte d’Ivoire ihre Anteile an den lokalen Märkten weiter zuungunsten von EU-Billigprodukten verlieren. Die Staaten können auch gegenüber der EU gar keine Gegen-Maßnahmen ergreifen, da die in der EU produzierten Waren ja dann aus demselben regionalen Wirtschaftsraum ins Land kommen.

Es ist vorprogrammiert, dass sich die betroffenen Länder diese unfaire Handelspraxis nicht gefallen lassen werden. Schon seit einiger Zeit hat z.B. Nigeria angefangen den Wareneingang aus der Westafrikanischen Union zu kontrollieren. Allerdings vor allem auch, um Importverboten gegen EU- Geflügel und andere Waren durchzusetzen. Nun hat Nigeria mehr Gründe, sich abzuschotten, wahrscheinlich lässt eine Gegenreaktion nicht lange auf sich warten.

Handelspolitische Spielräume zugunsten einer afrikanischen Wirtschaftsentwicklung schaffen!

Das nun vom EU-Parlament verabschiedete Abkommen mit Ghana ist der traurige Höhepunkt einer katastrophalen 14-jährigen Verhandlungsführung der EU Kommission gegenüber den Ländern Westafrikas. Die Strategie der EU-Unterhändler zielte von Anfang an darauf ab, Westafrikas Märkte für billige EU-Waren zu öffnen. Was war nicht alles zu Beginn der Verhandlungen von der EU und auch von der damaligen rot-grünen Bundesregierung versprochen worden. Die EPAs würden zu Wirtschaftswachstum und Armutsreduzierung führen; der durch die EPAs erzwungene gemeinsame Außenzoll würde die wirtschaftliche Integration der Regionen endlich voranbringen. Nun sieht man, dass die EPAs genau das Gegenteil bewirken. Man könnte auch sagen: Die EU zwingen Ghana und Côte d’Ivoire zum afrikanischen Brexit aus der westafrikanischen Union. Schlimmer hätte es kaum kommen können. Da nicht abzusehen ist, dass Nigeria den Widerstand gegen ein regionales EPA aufgibt, wird dieser Zustand anhalten und die durch die EU herbeigeführte Spaltung Westafrikas sich vertiefen.

Dies ist aber kein Plädoyer für das regionale Wirtschaftsabkommen mit ECOWAS. Die Gründe Nigerias, das Abkommen nicht zu unterschreiben, sind absolut berechtigt und werden von Kirchen, Kleinunternehmern, BäuerInnen, Gewerkschaften und Zivilgesellschaft dort und in weiten Teilen Westafrikas geteilt. In der Abschaffung der Zölle für Industrieprodukte sieht Nigeria ein gezieltes Programm der EU, dem Land jegliche Aussicht auf eine eigene industrielle Entwicklung zu nehmen. Vor allem nigerianische Unternehmen beklagen, dass es der EU nur darum ginge, das Abhängigkeitsverhältnis mit der EU zu vertiefen und den chinesischen und US-amerikanischen Einfluss in Afrika abzuwehren.

Ein grundsätzlicher Einwand gegen das regionale Wirtschaftsabkommen ist die Bestimmung, dass Zölle nur als Ganzes angehoben werden können (Art.34). Bei der bestehenden hohen Abhängigkeit westafrikanischer Länder von Agrarimporten aus der EU (Fleisch, Milch, Weizen, Gemüse, etc.), um die Bevölkerung zu versorgen, bedürfte es eines moderaten durch Quoten geregelten flexiblen Zollsystems.

Zum Beispiel bei Milch: Je stärker die einheimische Produktion von Milch steigt, desto niedriger würde die Quote für Einfuhren von Milchpulver aus der EU mit niedrigem Zollsatz ausfallen. Will jemand trotzdem über diese festgelegte Quote hinaus Milch einführen, dann muss er dafür einen viel höheren Zollsatz abführen. Falls die einheimische Produktion den Bedarf decken kann, dann wird für alle Einfuhren ein hoher Zollsatz fällig, um die lokale Produktion zu schützen. Die Vorteile gestaffelter Zölle und Quoten liegen auf der Hand: Die bäuerlichen Betriebe investieren, und die VerbaucherInnen brauchen für eine Übergangszeit nicht auf billige Importe zu verzichten. Am Ende, wenn die einheimische Produktion den nationalen Bedarf decken kann, sinkt der einheimische Preis aufgrund der hohen Produktionsmengen und Produktivitätssteigerungen. So werden Arbeitsplätze und Wertschöpfung geschaffen und Devisen eingespart. Das wäre eine kluge Handels-und Wirtschaftspolitik zugunsten einer afrikanischen Wirtschaftsentwicklung! Einen solchen maßvollen Umgang mit Zollanhebungen, der aus entwicklungspolitischer Sicht sinnvoll wäre, verwehren aber die gegenwärtig ausformulierten europäischen Partnerschaftsabkommen, den Regeln der WTO und den Interessen der EU folgend.

Auch deswegen, aber nicht nur, lehnt Brot für die Welt die EPAs grundsätzlich ab und fordert die EU auf, allen afrikanischen Ländern im Rahmen ihrer bestehenden Präferenzsysteme Zugang auf den EU-Markt zu gewähren. Das bedeutet keineswegs, im Gegenzug einen freien Zugang für EU-Produkte auf die Märkte Afrikas zu befördern.

Die EU sollte Ghana, Nigeria, Kenia, Côte d’Ivoire und andere nicht zu den ärmsten Ländern zählenden Staaten in Afrika unterstützen, die Bedingungen für das bestehende EU-System der Allgemeinen Präferenz (APS+) zu erfüllen und ihnen anstelle der EPAs anbieten, dieses APS+ zu beantragen. In diesem System noch bestehende Hürden wie ein Einfuhrzoll für Bananen sollten abgeschafft werden. Somit hätten alle afrikanischen Staaten einen Zugang zum EU-Markt und können dann untereinander regeln, wie sie ihre Handelsbeziehungen nach Außen und miteinander gestalten wollen. Zum Beispiel, wie sie den Vorschlag der Afrikanischen Union zu einer kontinentalen Freihandelszone umsetzen wollen.

So aber hinterlässt die EU nach 14 Jahren Verhandlungen einen handelspolitischen Scherbenhaufen in Westafrika, aber genauso in Ost- und im südlichen Afrika.

Es ist angesichts der gegenwärtigen Rufe nach Beseitigung von Gründen, die Menschen aus Afrika nach Europa migrieren wollen, unverständlich, dass die Freihandelsritter im EU Handelsausschuss, wie bei den transatlantischen Handelsabkommen TTIP und CETA, ihre Scheuklappen vor den desaströsen Wirkungen der Abkommen mit Afrika nicht ablegen. Menschen in Afrika nehmen wahr, dass die Sonntagsreden von EU-PolitikerInnen, wie zuletzt auch die von Bundeskanzlerin Angela Merkel, bei ihren Afrikareisen, nur Lippenbekenntnisse sind. Es ist Zeit, armutsschaffende Partnerschaftsabkommen der EU mit Afrika in den Mülleimer der Geschichte zu werfen und sie als das zu sehen, was sie sind: Der gescheiterte Versuch, das neokoloniale Verhältnis zum Nachbarkontinent fortzusetzen. Partnerschaft sieht anders aus!

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