Blog-Beitrag

Hohe Ansprüche und Ziele, wenig Durchsetzungseifer

Der erste Entwurf des Globalen Pakts für Migration liegt vor. Ein Meilenstein, der ein erstes überaus beachtliches Ergebnis eines ambitionierten Prozesses ist. In diesem Blog werden Prozess, Struktur und Inhalt aufgezeigt und eine erste Bewertung vorgenommen.
Von Sophia Wirsching am 25.02.2018 - 13:30
Sophia WirschingReferentin für Migration und Entwicklung
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die internationale Zivilgesellschaft entwickelte dieses Schaubild
mögliche Elemente des Globalen Pakts Migration

In den vergangenen Tagen diskutierte die internationale Staatengemeinschaft in New York den ersten Entwurfstext für den Globalen Pakt für Migration. Ein Meilenstein, der ein erstes überaus beachtliches Ergebnis eines ambitionierten Prozesses ist. In den kommenden fünf Monaten wird das Dokument noch mehrfach überarbeitet, um möglichst allen Interessen gerecht zu werden und einen Konsens aller UN Mitgliedstaaten zu erreichen. 

Der Prozess und die Notwendigkeit für den Globalen Pakt zu Migration

Im September 2016 hatten sich die UN-Mitgliedstaaten in der New Yorker Erklärung dazu verpflichtet, ihre Anstrengungen im Umgang mit den Migrations- und Fluchtbewegungen weltweit deutlich zu verbessern.

Gerade in den Staaten der Europäischen Union war in den beiden Jahren zuvor, im Zuge der Fluchtbewegungen aus dem Nahen Osten über das Mittelmeer und die Balkanstaaten, das Bewusstsein und die Dringlichkeit für einen besseren Umgang mit Flucht und Migration gewachsen.

Doch weltweit ist Migration zu einem sehr sensiblen Politikfeld geworden. Staaten sind in unterschiedlichen Sektoren herausgefordert, Zuwanderung, Schutzverpflichtung, soziale-ökonomische Integration, Arbeitsmarktregulierung, Bekämpfung von Menschenhandel und Stärkung von Entwicklungspotentialen sind nur einige Schlagworte, die unmittelbar mit Migrationspolitik verbunden sind.  

Tausende Migrantinnen und Migranten und Flüchtlinge verlieren jedes Jahr ihr Leben auf der Suche nach Schutz und Perspektiven. Sie ertrinken im Mittelmeer (am Golf von Aden und im Indischen Ozean), kommen in der afrikanischen Wüste ums Leben (oder an Grenzübergängen), erleiden schwere gewaltsame Übergriffe, werden ausgebeutet, misshandelt und erpresst. Armut, Unsicherheit und extreme Umweltveränderungen in Folge des Klimawandels, sind weltweit Treiber für Migration und Flucht.

Gleichzeitig ist Migration ein überaus starker Faktor für Entwicklung, zumindest dann, wenn Migration sicher und legal erfolgt, wenn die Rechte der Migrantinnen und Migranten geachtet werden. Dieser Erkenntnis wird schon in der UN-Nachhaltigkeitsagenda, den Sustainable Development Goals, Tribut gezollt, wo Migration als Element zur Reduktion globaler Ungleichheit anerkannt und daher erleichtert werden soll.

Diese vielfältigen Facetten von Migration werden durch den Globalen Pakt zu Migration aufgegriffen und sind in enger Verbindung und Ergänzung mit dem parallel auszuhandelnden Globalen Pakt für Flüchtlinge zu sehen. In beiden Pakten verpflichten die Staaten sich zu verbesserter Zusammenarbeit. Mexiko und die Schweiz haben die Moderation des Prozesses für die Entwicklung des Paktes für Migration übernommen. Im Rahmen von inhaltlichen und regionalen Konsultationen konnten im vergangenen Jahr alle Staaten, aber auch internationale Organisationen und Nichtregierungsorganisationen Aspekte zu Gehör bringen, die für sichere, geordnete und reguläre Migration, dem Leitthema des Paktes, unabdingbar sind. Der Zero Draft enthält eine Vielzahl dieser Punkte.

Struktur und Inhalt des Compacts

Der erste Entwurf, auf Englisch der sogenannte Zero Draft, gliedert sich in sechs Teile: Präambel, Vision und Leitprinzipien, Kooperativer Rahmen und Ziele, durchsetzbare Verpflichtungen (actionable commitments), Umsetzung und zuletzt Fortschreibung und Überprüfung (follow-up and review).

Unter Vision und Leitprinzipien werden das gemeinsame Verständnis, gemeinsame Verantwortungen und die gemeinsame Absicht festgehalten. Außerdem werden acht Leitprinzipien aufgeführt. Der gesamte Pakt für Migration soll demnach Menschen in den Mittelpunkt rücken, auf internationaler Kooperation beruhen, nationale Souveränität achten, auf Rechtsgrundsätzen und Rechtstaatlichkeit ruhen, nachhaltiger Entwicklung dienen, Menschenrechte achten und schützen, gender und Kinder sensibel sein und sowohl einem whole-of government als auch whole of societey Ansatz folgen.

Zweiundzwanzig Ziele werden im Folgenden mit zahlreichen durchsetzbaren Verpflichtungen verknüpft. Für die einzelnen Staaten gibt es unterschiedliche Herausforderungen im Umgang mit Migration und daher auch unterschiedliche Prioritäten für die Durchsetzung des Paktes, was im Zero Draft explizit vermerkt ist. Hervorgehoben wird auch, dass für die Umsetzung der Ziele, konzentrierte Bemühungen auf lokaler, nationaler, interregionaler und internationaler Ebene geboten sind. Neben einer dafür notwendigen Aufwertung der Internationalen Organisation für Migration im UN System, wird die Wichtigkeit von Multi-Stakeholderprozessen hervorgehoben. Nicht nur Staaten, internationale Organisationen, Zivilgesellschaft, sondern auch der Privatsektor, Städte, Gewerkschaften und Parlamentarier finden explizit Erwähnung im Textentwurf.

Für die Überprüfung der Durchsetzung wird vorgeschlagen den Hochrangigen UN-Dialog über Internationale Migration und Entwicklung in ein „International Migration Review Forum“ umzuwandeln. Dieses soll als Forum fungieren, indem Staaten ihre Umsetzungsfortschritte präsentieren und diskutieren können. Gleichzeitig sieht der Zero Draft regionale Review-Foren in den unterschiedlichen Weltregionen vor. Das Global Forum on Migration and Development soll als praktisches Austauschforum bestehen bleiben.

Bewertung

Der erste Entwurf des Globalen Paktes für Migration ist Ausdruck eines intensiven Staatendialogs und bringt sehr unterschiedliche Perspektiven und Interessen von Staaten und anderen Akteuren zusammen. Die Ziele sind hoch gesetzt und die Selbstverpflichtungen der Staaten scheinen beeindruckend. Zahlreiche Vertreterinnen und Vertreter der Zivilgesellschaft, darunter auch viele Migrantenselbstorganisationen begrüßten das gelungene, rechte-basierte Wording des Textes. Die Rechte, Interessen und Bedürfnisse von Migrantinnen und Migranten werden an vielen Stellen betont. Im Spannungsverhältnis dazu finden sich aber beispielsweise die Bestätigung des staatlichen Souveränitätsprinzips. Ein starkes Interesse den Ursachen von Migration entgegenzuwirken ist ebenso nachzulesen, wie die Erleichterung durch Migration durch legale, reguläre Wege.  

Das größte Manko des Paktes bleibt seine Unverbindlichkeit. Völkerrechtlich nicht einklagbar, droht die Gefahr eines weiteren schönen Papiertigers, dessen Vorhandensein leicht ignoriert werden kann. Die bisherigen Handlungsvorschläge im Text liegen bislang auf einer recht allgemeinen Ebene. Die Umsetzung konkreter Ziele und Indikatoren zur Überprüfung bleibt vage bzw. finden keine Erwähnung. Auch sind keine Aussagen über Finanzierungsmechanismen und Zeitpläne enthalten. Vermutlich liegt es am nicht verpflichtenden Charakter des Paktes, dass es den Staaten freigestellt ist, nach den eigenen Möglichkeiten und Prioritäten die Umsetzung zu befördern. Es soll möglichst attraktiv sein, sich zu engagieren. Vor diesem Hintergrund scheint es geboten, den Austausch und Dialog und vor allem die konkrete Zusammenarbeit im Feld Migrationsgovernance als Prozess weiter zu stärken. Das ist Kernaufgabe in den nächsten Verhandlungsmonaten. Strukturen, Austauschformate und Verfahren benennen, in denen der Globale Pakt für Migration realisiert werden kann.

 

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