Blog-Beitrag

Leitlinien der Bundesregierung für [ziviles?] Krisenengagement und Friedensförderung

Von Dr. Martina Fischer am 22.06.2016 - 14:25
Dr. Martina FischerReferentin für Frieden und Konfliktbearbeitung
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Die Bundesregierung plant, ein Nachfolgedokument zum „Aktionsplan zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ (2004) vorzulegen und sucht dazu auch den Dialog mit der Zivilgesellschaft. Unter Federführung des Auswärtigen Amts soll das neue Grundlagenpapier bis zum Frühjahr 2017 fertiggestellt werden. Es wird sowohl den Aktionsplan als auch die ressortübergreifende Leitlinien zum Umgang mit fragilen Staaten ablösen und ersetzen.

Der „Aktionsplan zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ wurde 2004 vom Bundeskabinett als ressortübergreifendes Dokument verabschiedet. Er entstand auf Anregung einer parteiübergreifenden Initiative von Parlamentarier/innen, Nichtregierungsorganisationen (NRO) und Ministerialbeamten, die sich für den Aufbau einer „Infrastruktur für zivile Krisenprävention und Konfliktbearbeitung“ engagierten (http://www.auswaertiges-amt.de/cae/servlet/contentblob/384230/publicationFile/4345/Aktionsplan-De.pdf). Als Ergebnis intensiver Kooperation zwischen politischen Mandats- und Entscheidungsträgern und Zivilgesellschaft stand der Aktionsplan seinerzeit für Innovation. Er präsentierte eine umfassende Bestandsaufnahme mit 161 Empfehlungen zur weiteren Politikentwicklung. Aktivitäten in den unterschiedlichen Handlungsfeldern konnten in den Folgejahren dokumentiert und regelmäßig überprüft werden, da sich die Regierung verpflichtete, den Bundestag im 2-Jahres-Rhythmus zum Stand der Umsetzung zu informieren. Mit der Umsetzung des Aktionsplans wurde ein Ressortkreis betraut und ein zivilgesellschaftlicher „Beirat Zivile Krisenprävention“ kam sporadisch im Auswärtigen Amt zusammen. Brot für die Welt ist Mitglied in diesem Gremium und wird dort durch Dr. Julia Duchrow, Leiterin des Referats Menschenrechte und Frieden, vertreten.

Seit der Etablierung des Aktionsplans wurden in Deutschland einige neue Institutionen und Mechanismen geschaffen und weiter ausgebaut (z.B. der Zivile Friedensdienst, das Zentrum für Internationale Friedenseinsätze, die AG Frieden und Entwicklung, die Fördereinrichtung ZIVIK beim Institut für Auslandsbeziehungen). NRO und zivilgesellschaftliche Expert/innen, die den Aktionsplan mit unterstützt hatten, haben in der Folge allerdings mit Recht bemängelt, dass das Regierungshandeln in Sachen Krisenprävention und Friedenskonsolidierung im Hinblick auf Ressortkohärenz und öffentliche Sichtbarkeit weiterhin zu wünschen übrig lässt. Einige schlugen vor, dass ein friedenspolitisches Leitbild entworfen werden solle, von dem die Strategien der Ressorts abgeleitet werden können. Der nun angestoßene Impuls zur Erstellung eines neuen Leitlinienpapiers eröffnet dafür Chancen und bietet zugleich die Möglichkeit, die veränderten globalen Herausforderungen zu diskutieren.

Das neue Leitlinienpapier wird – soviel steht fest - von einer ressortübergreifenden Arbeitsgruppe verfasst. Allerdings soll der Schreibphase ein Konsultationsprozess mit der Zivilgesellschaft vorgeschaltet werden. Das Auswärtige Amt hat die Federführung für das Vorhaben übernommen, genauer gesagt: die „Abteilung S“, die im März 2015 eingerichtet wurde und für Krisenprävention (darunter Frühwarnung und Mediation), humanitäre Hilfe, Stabilisierung und Konfliktnachsorge zuständig ist (http://www.auswaertiges-amt.de/DE/AAmt/Abteilungen/S_node.html).

Auswärtiges Amt initiiert „PeaceLab 2016“

Unter dem Motto „PeaceLab2016 – Krisenprävention weiter denken“ möchte die Regierung eine gesellschaftliche Diskussion initiieren. Nach einer Auftaktveranstaltung (am 5.7.2016)  soll zwischen Juli und November in unterschiedlichen thematischen Veranstaltungen über Herausforderungen und Handlungsoptionen für globales Engagement in der Krisenprävention, Stabilisierung und Friedenskonsolidierung öffentlich debattiert werden. Die in den Bereichen Frieden, Menschenrechte und Entwicklungszusammenarbeit engagierten NRO wurden eingeladen, dafür Vorschläge und Ideen zu entwickeln. Die Koordination des Austauschs mit der Zivilgesellschaft wurde dem Global Public Policy Institute (Berlin) übertragen.

Der zivilgesellschaftliche Beirat des Auswärtigen Amts hat in einer öffentlichen Stellungnahme (am 25.4.2016) dargelegt, dass er den Leitlinien-Prozess aktiv unterstützen wird und verschiedene Arbeitsgruppen dafür gegründet. Die beiden Vorsitzenden Winfried Nachtwei und Jörn Grävingholt sehen darin eine wichtige Chance für Politikberatung. Das Papier des Beirats benennt die „Möglichkeit, die konzeptionellen und institutionellen Grundlagen des friedensfördernden Handelns Deutschlands im Sinne des Friedensauftrags des Grundgesetzes und in der Fortführung des Aktionsplans Zivile Krisenprävention substanziell weiterzuentwickeln.“ In der Stellungnahme werden auch klare Erwartungen an das neue Leitlinienpapier formuliert: es müsse überzeugend darlegen, dass sich das außenpolitische Handeln Deutschlands zum Primat der zivilen Mittel bekennen und am „do-no-harm“-Grundsatz orientieren (also schädliche Nebenwirkungen vermeiden) wird. Auch die unbedingte völkerrechtliche Einbindung wird betont, ebenso wie eine konsequentere Ressortabstimmung und die Einbindung zivilgesellschaftlicher Kapazitäten in die Politikgestaltung. Das neue Dokument könne und müsse „auf diesen Festlegungen aufbauen (…), sie konkretisieren, weiterentwickeln und stärken. Keinesfalls sollte es dahinter zurückfallen.“ (Http://nachtwei.de/index.php?module=articles&func=display&aid=1405)

Austausch im deutschen Bundestag und Erwartungen der NRO

Am 30. Mai 2016 veranstaltete der Unterausschuss „Zivile Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und vernetztes Handeln“ im Sitzungssaal des Auswärtigen Ausschusses ein öffentliches Fachgespräch. Repräsentant/innen des Auswärtigen Amts und von deutschen NRO tauschten sich über ihre Erwartungen an die geplanten neuen Leitlinien aus (https://www.bundestag.de/bundestag/ausschuesse18/a03/ua_zks/kw22-pa-krisenpraevention/423298).

Botschafter Rüdiger König, Leiter der „Abteilung S“ im AA, stellte die Position der Bundesregierung dar, die sich Richtlinien für eine zeitgemäße Politik vor dem Hintergrund der sich verändernden internationalen Krisen und Konflikte erhoffe. Neben den Beiratsvorsitzenden Jörn Grävingholt und Winfried Nachtwei waren weitere Repräsentant/innen der Zivilgesellschaft geladen, sich zu der Frage zu äußern: „Stimmen die Strukturen, Instrumente und Ressourcen für die zivile Konfliktbearbeitung?“  

Jürgen Deile und Hans-Jörg Friedrich (Konsortium Ziviler Friedensdienst) verdeutlichten zentrale Erfahrungen der Organisationen, die Fachkräfte in den zivilen Friedensdienst entsenden: Zum einen die Beobachtung, dass „Krisenreaktion“ in „restriktiven, fragilen und von Gewaltkonflikten geprägten Kontexten“ zu spät erfolge und zu kurz greife. Von daher müsse der Fokus auf die Prävention gelegt werden, und lokale Gemeinschaften darin gestärkt werden, langfristig konstruktive Beziehungen zwischen gesellschaftlichen Gruppen und zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren zu fördern. Zum anderen wiesen sie darauf hin, dass die Transformation von Gewaltkonflikten und der Aufbau gerechter und inklusiver Strukturen ganz maßgeblich in lokalen Prozessen errungen werden, die zwar gezielt von außen unterstützt, aber nicht einfach von externen Akteuren geplant und initiiert werden können. Schließlich machten die beiden Referenten deutlich, dass verantwortliche globale Politik auch außenwirtschaftliches Handeln mit den Prinzipien ziviler Konfliktbearbeitung in Einklang bringen müsse und dass die Regierung die Umsetzung der „sustainable development goals“ für neue Kooperationen nutzen solle (https://www.ziviler-friedensdienst.org/sites/ziviler-friedensdienst.org/files/anhang/aktuelles/zfd-neue-leitlinien-fuer-ziviles-krisenengagement-geplant-5223.pdf).

Die Notwendigkeit des langen Atems in der Friedensförderung wurde von Natascha Zupan (Leiterin der Arbeitsgemeinschaft Frieden und Entwicklung, FriEnt) betont. Viel Zeit und ausreichende personelle Kapazitäten seien erforderlich, um gute Beziehungen und ein wechselseitiges Verständnis aufzubauen, zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren, aber auch im Rahmen von Projektpartnerschaften zwischen hiesigen und lokalen Akteuren. Die neuen Leitlinien sollten diesen Anforderungen Rechnung tragen. Sie sollten neue Akzente setzen, aber vor allem „die Errungenschaften des Aktionsplans zivile Krisenprävention“ weiterentwickeln: „Das klare Bekenntnis der Bundesregierung zu einer politikfeldübergreifenden Verantwortung für zivile Krisenprävention und Friedensförderung, die Würdigung der Rollen der verschiedenen Akteure sowie die Stärkung ziviler Kapazitäten und der Auf- und Ausbau von Strukturen und Netzwerken, die in den letzten Jahren eine engere Kommunikation und Kooperation zwischen Regierungsinstitutionen, Akteuren der Zivilgesellschaft, Wissenschaft und Parlament ermöglichten.“  (Vgl. http://www.frient.de/fileadmin/user_upload/documents/internalDocs/FriEnt_Sitzung_UA_Krisenpraevention_16-30-05.pdf).

Christiane Lammers  (Geschäftsführerin der Plattform Zivile Konfliktbearbeitung) stellte eine Erklärung des Sprecherrats der Plattform (vom 29.5.2016) vor und betonte, dass sich staatliches Handeln auf das Ziel des „gerechten Friedens“ richten müsse: „Vermeidung von Gewaltanwendung – Förderung von Freiheit zu einem Leben in Würde – Förderung kultureller Vielfalt – Abbau von Not durch Zugangs- und Verteilungsgerechtigkeit“. Wirkungsvolles Krisenengagement benötige fundierte Analysen der Problemkontexte und müsse sich an friedenslogischen Prinzipien und universalen Normen ausrichten. Das Papier der Plattform benennt zudem konkrete Instrumente der Krisenprävention und Friedensförderung, die systematisch genutzt, optimiert und weiter ausgebaut werden sollten  (http://www.konfliktbearbeitung.net/sites/default/files/stellungnahme_plattform_mai_16.pdf).

Für zahlreiche NRO steht außer Frage, dass die in den letzten Jahren etablierten Dialogstrukturen für einen Austausch mit der Regierung genutzt werden sollten, und einige diskutieren bereits über mögliche Veranstaltungsthemen und –formate. Das Friedensteam im Referat Menschenrechte und Frieden von Brot für die Welt wird den Prozess im Rahmen seiner Möglichkeiten und in Kooperation mit anderen Netzwerken (Plattform Zivile Konfliktbearbeitung; Evangelische Akademien; AG FriEnt) begleiten. Wir haben vor, Expertise, Partnerkontakte und Erfahrungen von Brot für die Welt in die Diskussionen einzuspeisen; Dr. Martina Fischer wird in einer AG des Beirats mitarbeiten. Allerdings  ist den meisten NRO noch nicht ganz klar, wie sich der Prozess genau gestaltet und wohin die Reise gehen soll. Für Verwunderung sorgte vor allem, dass der Zusatz „Ziviles“ Krisenengagement, der zunächst im Arbeitstitel des Leitlinienprozesses noch enthalten war, inzwischen von offizieller Seite aufgegeben und durch den Titel „Leitlinien der Bundesregierung für Krisenengagement und Friedensförderung“ ersetzt wurde. Dies wurde auch von Repräsentanten der Friedens- und Konfliktforschung kritisch gesehen. (Vgl. den Vortrag von Prof. Tobias Debiel, Universität Duisburg Essen, beim Fachgespräch von Bündnis 90/Die Grünen im Bundestag „Aktionsplan Zivile Krisenprävention – Stillstand oder Weiterentwicklung?“ Mitschnitt unter http://www.franziska-brantner.eu/2016/06/17/aktionsplan-zivile-krisenpraevention-stillstand-oder-weiterentwicklung/).

Ausblick

Eine Reihe von NRO und NRO-Dachverbänden (u.a. die Plattform Zivile Konfliktbearbeitung; VENRO; Forum Menschenrechte; Gemeinsame Konferenz Kirche und Entwicklung) werden den Leitlinien-Prozess wohl beratend, aber zugleich auch kritisch kommentierend begleiten. Viele teilen das Anliegen, deutsche Politik im globalen Kontext kohärenter zu gestalten und die Bundesregierung auf ein friedenspolitisches Leitbild zu verpflichten. Kritisch kommentierend werden sie wohl auch die von anderen Ministerien derzeit redaktionell verantworteten Papiere begleiten (z.B. das Weißbuch zur Sicherheitspolitik unter Federführung des BMVg und diverse im BMZ erstellte neue Konzepte zur Entwicklungszusammenarbeit). 

Es wäre zu hoffen, dass es im Zuge des Leitlinien-Prozesses gelingt, Normen und Werte für Deutschlands Politik im globalen Kontext festzulegen, angemessene Strategien für den Umgang mit aktuellen Friedensgefährdungen zu entwickeln und dabei gleichzeitig den Geist des Aktionsplans von 2004 zu bewahren und fortzuentwickeln. Sein Anliegen bestand zum einen darin, zivile Ansätze der Krisenprävention und Friedenskonsolidierung deutlich zu stärken und das eklatante Missverhältnis bei der Mittelverteilung für zivile und militärische Instrumente zu korrigieren; dieses Missverhältnis besteht – trotz aller Ausgabensteigerungen für die zivilen Instrumente  - weiterhin fort. Das Anliegen des Aktionsplans bestand zum anderen darin, staatliche wie nicht-staatliche Expertise in den dafür wichtigen Handlungsfeldern stärker aufeinander zu beziehen und zu bündeln, um effektiver zu handeln und gemeinsame Lernprozesse zu ermöglichen. Um abschließend aus der Stellungnahme des „Beirats zivile Krisenprävention“ vom 25.5.2016 zu zitieren: „Es gilt, Gewaltkonflikte besser vorherzusehen, richtige Signale frühzeitig zu setzen, Wirkannahmen zu prüfen, die eigenen Möglichkeiten abzuschätzen, Lehren aus dem bisherigen Engagement zu ziehen und Fähigkeiten auszubauen.“

Es wäre zu wünschen, dass es dem Auswärtigen Amt gelingt, möglichst viele weitere Ministerien an der Diskussion zu beteiligen und für ein friedenspolitisches Leitmotiv zu gewinnen. Und last but not least wäre es wichtig, die Potenziale ziviler Konfliktbearbeitung über den Expertenkreis hinaus einer breiteren Öffentlichkeit nahezubringen. Die NRO-Szene zu Themen-Workshops zu motivieren ist sicher eine gute Sache und wird zur Qualifizierung des Diskurses beitragen; aber das erklärte Ziel, eine gesellschaftliche Debatte zu erreichen, bildet eine andere ganz andere Herausforderung. Dies würde eine gezielte PR-Strategie zur Begleitung des „PeaceLab 2016“-Prozesses erfordern. Sie ist seit 10 Jahren überfällig.

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