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Keine EU Zölle für Afrikas Exporte: ein Schwindel?

Die Handelspolitik der EU steht immer wieder in der Kritik, die Entwicklung von Landwirtschaft und Kleinindustrie in Afrika zu behindern. Die Kritikpunkte sind, dass billige Agrarexporte afrikanischen KleinbäuerInnen schaden und hohe EU-Handelshürden den Export verarbeiteter Güter verhindern.
Von Francisco Marí am 29.08.2018 - 21:19
Francisco MaríReferent für Welternährung
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Kumasi; Ghana; Afrika; Ayatulahi Abubakar hat die kleine Handyreparaturwerkstatt
Handwerksausbildung in Ghana

Die Handelspolitik der Europäischen Union (EU) steht immer wieder in der Kritik, die Entwicklung von Landwirtschaft und Kleinindustrie in Afrika zu behindern. Die hauptsächlichen Kritikpunkte sind, dass billige Agrarexporte afrikanischen Kleinbauern und Kleinbäuerinnen schaden und hohe EU-Handelshürden den Export verarbeiteter Güter aus Afrika verhindern würden.

Im Zusammenhang mit der Bekämpfung von Ursachen für Migration und Flucht erreicht diese Kritik auch Medien, Politik und Wirtschaft. Zurecht wird die Frage gestellt, wie die vielen Arbeitsplätze in Afrika geschaffen werden sollen, die benötigt werden, um besonders jungen Menschen in Afrika eine Lebensperspektive zu bieten. Dabei ist nun der Blick auf die Möglichkeiten gelenkt worden, die eine exportorientierte Verarbeitungsindustrie an Investitionen und Jobs schaffen könnte, um diesem Ziel näher zu kommen.

Vor diesem Hintergrund sind die Einfuhrbestimmungen in Form von Einfuhrzöllen, aber auch andere Handelsregel der EU in den Fokus einer Diskussion geraten,  sofern es um Investitionen und Unterstützung für Afrikas Wirtschaft geht.

Afrikas geringer Anteil am Welthandel
Das Wehklagen über den geringen Warenaustausch zwischen den Nachbarkontinenten Afrika und Europa ist an sich nichts Neues. Besonders von denjenigen, die in freiem Handel den Schlüssel für wirtschaftliche Entwicklung sehen, wird der Umstand kritisiert, dass die afrikanischen Regierungen zu wenig für eine Marktöffnung und Deregulierung machten. Umgekehrt wird die EU von afrikanischen Unternehmern  beschuldigt, ihren Markt gegen die Einfuhr afrikanischer Produkte abzuschotten. Dieses Klagen, das nun schon Jahrzehnte lang zu vernehmen ist, ändert aber nichts daran, dass der Anteil Afrikas am Welthandel nicht einmal fünf Prozent und der Anteil am deutschen Handel sogar wenige zwei Prozent beträgt.

Man kann diese Zahlen auch positiv deuten in dem Sinne, dass es der afrikanischen Wirtschaft gelungen ist, ihren Anteil am Welthandel zu halten. Aber das wäre angesichts des Reichtums an Rohstoffen und Arbeitskräften des Kontinents ein wenig zynisch.
Nun werden als Ursache für den geringen Handelsaustauschs zwischen Afrika und der EU Zollhürden für afrikanische Produkte ausgemacht. Das Argument lautet, dass die hohen Zölle beispielsweise Wirtschaftsunternehmen des deutschen Mittelstandes davon abhalten würden, in afrikanischen Ländern zu investieren.

Es ist zwar verständlich, dass  Politik und Wirtschaft aus dem Land  des „Exportweltmeister“ in einer exportorientierten Wirtschaft den Schlüssel für die Überwindung von Armut und Hunger sehen. Den  afrikanischen Realitäten wird dieser Ansatz jedoch nicht gerecht. Der bislang noch  geringe Binnenkonsum und der afrikanische Binnenhandel bieten eher die große Chance, die eigentlichen Job- und Wirtschaftsmotoren für den Kontinent zu werden. Doch auch im Außenhandel gäbe es viel mehr Möglichkeiten, Arbeitsplätze und Einnahmen zu erwirtschaften, als dies heute der Fall ist. Denn für Investitionen in moderne Wirtschaftszweige sind Devisen für den Einkauf von Technologien und Maschinen unabdingbar.

Stagnation bei Exporten Afrikas in die EU
Woran liegt es nun, dass Afrika nicht noch mehr von der Nachbarschaft zum EU-Markt profitiert. An hohen EU-Importzöllen für afrikanische Waren kann es nicht wirklich liegen, auch wenn das in letzter Zeit von einigen Politikern angeführt worden ist. Grundsätzlich ist festzuhalten, dass fast alle afrikanischen Staaten auf die eine oder andere Weise einen sogenannten präferentiellen Zugang für ihre Waren bei der Einfuhr in die EU haben. Die ärmsten Staaten in Afrika, das sind immerhin 34 von 55 Ländern, können sogar, ohne jegliche Zölle zu zahlen,  Produkte in die Europäische Union ausführen. Der diesen Staaten gewährte präferentielle Zugang schließt alle Güter ein, mit der Ausnahme von Waffen.  Bei Staaten, die zu den Mitteleinkommensländern gehören, stellt sich das Regelwerk etwas komplizierter dar, je nachdem, ob die Länder ein Handelsabkommen mit der EU haben oder „nur“ einen sogenannten Präferenzstatus.

Dass afrikanische Staaten (Ausnahme Nordafrika und die Republik Südafrika) einen Großteil ihrer Waren zollfrei in die EU ausführen können, lag schon immer im Interesse des Koloniallands Frankreich. Bei Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) hatte das Land 1953 genau dafür gesorgt, damit ihre „besonderen“ Handels-und Wirtschaftsbeziehungen zu ihren alten Kolonien nicht durch so etwas wie „staatliche Unabhängigkeit“ und hohe Zöllen verloren gingen. Diese Präferenzen waren einseitig – galten also nur für Afrikas Exporte nach Europa, nicht umgekehrt. Auch bei Entstehung der Welthandelskonferenz (WTO)  konnten afrikanische Staaten ihre Außenzölle selbst bestimmen, ohne das Privileg zu verlieren, zollfrei in die damalige EWG zu exportieren.

Seit 2001 erhalten arme Länder auch auf anderem Weg Zollfreiheit von der EU. Sie müssen dazu die Kriterien für die Liste der Vereinten Nationen über die 50 ärmsten Staaten der Erde erfüllen. Dazu kommt die Verpflichtung 25 UN Abkommen zu Menschenrechten, Umwelt- und  Sozialfragen ratifiziert zu haben. Andere „reichere“ Entwicklungsländer erhalten auch Präferenzen mit eingeschränkter Zollfreiheit,  müssen diesen Status selbst beantragen und zum Teil mehr Bedingungen erfüllen als die Gruppe der ärmsten Länder.

Keine Zollprivilegien  ohne Gegenseitigkeit – alle unter das EPA Dach
Einige afrikanische Staaten (u.a. Marokko, Tunesien, Südafrika, Namibia, Kamerun, Ghana, Kenia, etc.)  haben jeweils ein bilaterales Handelsabkommen mit der EU unterschreiben müssen, die sie zwingen, ihre Märkte für EU-Produkte zu öffnen, wenn sie weiterhin zollfrei ihre Produkte in  die EU ausführen wollen. Vor welchem Hintergrund sind diese Abkommen entstanden?

Die EU hat seit 2000 im „Cotonou Abkommen“ versucht alle afrikanischen Staaten, auch die ärmsten Länder durch sogenannte Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (EPA) in ein solches Korsett von Handelsabkommen zu pressen. Der Deal zielt darauf ab, dass der freie Zugang zum EU-Markt nur dann gewährt werden wird, wenn die EU zumindest für 80 Prozent ihrer zukünftigen Exporte nach Afrika langfristig auch Zollfreiheit erhält.  So sichert man sich Zukunftsmärkte.

Diese bilateralen Abkommen sind zwar in der Mehrzahl gescheitert, haben nun aber einen Flickenteppich unterschiedlich geformter Handelsbeziehungen zwischen der EU und Afrika hinterlassen. Das wird besonders deutlich, wenn man der Frage nachgeht, warum Afrika nicht mehr Wertschöpfung aus der Verarbeitung seiner Rohstoffe erzielt.

Die Zölle sind es nicht!
Wie angedeutet:  An den bloßen Einfuhrzöllen kann Afrikas Exportschwäche in die EU nicht liegen. Aber eine andere Tatsache im Rahmen der Handelsregeln spielt durchaus eine Rolle. Besonders dann, wenn man sich die Frage stellt, warum Afrika fast ausschließlich Rohprodukte exportiert, ob es sich nun um Agrargrundstoffe, wie Kakao oder Mineralrohstoffe, wie Erze und Erdöl, handelt.

Es geht dabei um Handelsbarrieren, die man „nichttarifäre Handelsbarrieren“ nennt. Von diesen Handelsschranken gibt es viele. Die wichtigsten sind die sog. Ursprungsregeln, Bestimmungen zur Lebensmittelsicherheit und für die Pflanzen- und Tiergesundheit (SPS) und auch private Standards z.B. der Handelskonzerne in Lieferketten.  

Rohkakao gerne – Milchschokolade nur mit Auflagen!
Entwicklungsminister Müller greift sehr oft die Beispiele Kaffee und Kakao auf, wenn er bedauert, dass Afrika sehr viel an Wertschöpfung und damit auch Arbeitsplätzen verloren gehen, solange afrikanische Produzenten den unverarbeiteten Rohstoff exportieren . Röstkaffee und Milchschokolade sollten direkt aus Fabriken in Afrika in unsere Supermärkte geliefert werden können. Das würden sich die Menschen in Afrika und Entwicklungsorganisationen wie Brot für die Welt auch wünschen. Im Grunde sind solche Exporte möglich. Gegenüber anderen Anbietern besteht sogar ein gewisser Vorteil, weil die meisten afrikanischen Länder zollfrei in die EU exportieren können – aber nur unter bestimmten Bedingungen.

Denn zollfrei wäre beispielsweise die Milchschokolade aus dem armen Togo nur dann, wenn die Zutaten Zucker und Milch auch aus Afrika wären oder aus der EU.  Wenn aber der Gewichtsanteil von Zucker mehr als 40 Prozent der Schokolade ausmacht oder zusammen mit der Milch mehr als 60 Prozent und die Zutaten woanders eingekauft werden, z.B. Zucker in Brasilien, dann blockt die EU ab. Die Schokolade sei nicht wirklich aus Afrika - und könne deswegen nicht mehr zollfrei aus Togo importiert werden. In diesem Fall würde der Zoll fast 17 Prozent auf die für den Export bestimmte Schokolade ausmachen und könnte damit mit der Tafel Schokolade aus Deutschland   - obwohl die Kakaobohnen vielleicht aus Togo kommen - nicht konkurrieren. Für andere Länder, die nicht zu den ärmsten gehören, ist das noch schlimmer.

Für Milchschokolade aus Nigeria, mit billigem Zucker aus Brasilien (90 Prozent des Zuckers kommt von dort!) würden sogar 20 Prozent Zoll erhoben werden.  Natürlich könnten diese Länder auch Zucker und Milch aus Afrika und der EU verwenden, aber dann wird die Schokolade auch teurer und könnte genau so viel kosten, wie es die Zölle ausmachen. Auf jeden Fall wäre der Vorteil, zollfrei exportieren zu dürfen, dahin und in den Supermärkten liegt weiterhin deutsche Milchschokolade mit Kakaobohnen aus Afrika im Regal. Die Arbeitsplätze verbleiben bei uns und entstehen nicht in dem Land, wo der Rohstoff wächst und geerntet wird.

Marköffnung für EU Exporte wird versüßt
Wer aber ein Handelsabkommen mit der EU abschließt, dem wird der Schokoladenexport versüßt. Kamerun, das gezwungen wurde, 80 Prozent seines Marktes für die EU zu öffnen, um z.B. weiter Bananen und Kaffee zollfrei zu exportieren, darf auch Milchschokolade mit billigem Zucker aus Brasilien nach Europa zollfrei exportieren. Das gilt für Schokolade und auch für Orangensaft, solange der Wert des Zuckers in beiden Produkten nicht 30 Prozent überschreitet. Damit hat Kamerun einen Vorteil gegenüber ärmeren Nachbarn, wie dem Tschad oder dem großen Nachbarn Nigeria. Hier berechnet die EU nicht den Wert des Zuckers im Saft oder der Schokolade, sondern das Gewicht.

Ganz deutlich werden die Schwierigkeiten für eine Produktion „made in africa“,  wenn Afrika eines Tages industrielle Produkte für den EU-Markt herstellen würde - zum Beispiel Elektroroller oder Mopeds. Da es unwahrscheinlich ist, dass mittelfristig in Afrika alle Einzelteile für einen Kleinroller produziert werden, dürften die Motoren, Bremssysteme oder der Rahmen meist aus Asien kommen und in Afrika zusammengebaut werden. Aus Europa werden diese Teile wahrscheinlich nicht kommen oder wären zu teuer.

Elektroroller aus Afrika – nicht so bald!
Solche Endfertigungsindustrien würden viele Arbeitsplätze schaffen. Aber sollten die Elektroroller in die EU verkauft werden, ist es vorbei mit der Zollfreiheit. Denn die EU-Ursprungsregeln für Importe von Maschinen und technischer Ausrüstung sind nicht so “großzügig“ wie für Agrarprodukte. Auch die Staaten, die ein bilaterales Handelsabkommen mit der EU haben, wie eben Kamerun, müssten mindestens die Hälfte der Teile für einen Roller selber herstellen, aus eigenen Rohstoffen, um zollfrei exportieren zu können. Ein unmögliches Unterfangen, also zahlen die Roller aus Kamerun denselben Zoll wie die Roller aus China. Warum soll dann China Mopeds in Kamerun zusammenbauen lassen?  Dann  lieber gleich selber die Roller zusammenbauen oder in einem Nachbarland. So verhindert die EU, dass ein anderer Partner als sie selbst in Afrika investiert, Jobs schafft und Armut reduziert – natürlich ist das immer ganz selbstlos!

Auch Nigeria schafft die Bedingung der Ursprungsregeln (50 Prozent Eigenproduktion) nicht, aber selbst wenn, würde Nigeria sowieso für Elektroroller 4,5 Prozent Zoll zahlen müssen, ohne Ursprungsnachweis den normalen Außenzoll von 8 Prozent. Das bevölkerungsreichste Land Afrikas wird bestraft, weil es ein Handelsabkommen mit der EU ablehnt, um sich weiterhin vor EU Billigkonkurrenz zu schützen. Es darf auch nicht den niedrigeren Präferenzzoll nutzen, um Investoren anzulocken. Das ist die scheinheilige Entwicklungs- und Handelspolitik der EU, die alle Phrasen von einer Partnerschaft mit Afrika bloßstellt.

… von wegen zollfreie Importe aus Afrika!
Und das sind nicht die einzigen Regeln, die Importe aus Afrika erschweren. Für Agrarexporte gibt es eine Menge Regeln zu deren Herstellung, Aufbewahrung und Transport. Aber auch niedrige Nachweisgrenzen für bestimmte Pestizide (meist aus den EU-Agrarchemieküchen geliefert) oder Vorschriften zur Behandlung der Produkte spielen eine Rolle. Viele sind sinnvoll zum Schutz der europäischen Verbraucher und Verbraucherinnen, vor allem Hygienevorschriften. Andere Vorschriften sind aber unter den Bedingungen der tropischen Landwirtschaft nicht nachvollziehbar. Diese umzusetzen verteuert die Produktion; das gilt ebenso für Regeln über Standardgrößen, Kennzeichnungspflichten,  etc.

Womit sich auch in Deutschland mittelständische Betriebe beim Export in andere Länder herumschlagen müssen, wird für Kleinindustrien in Afrika zur unüberwindlichen Hürde und Kostenfalle. Eine UN-Studie listet auf, wie häufig Produkte der Gruppe der ärmsten Länder aus Afrika beim Export auf nichttarifäre Verpflichtungen treffen, z.B. sind es bei Nüssen oder Früchten aus Afrika in die EU alleine 40 Regeln. Werden dieselben Produkte nach Südostasien exportiert, müssen sie nur die Hälfte der Hürden nehmen.

Die Standardanforderungen der internationalen Lieferketten von Handelskonzernen, also die sogenannten privaten Standards, sind dann nur noch der letzte Tropfen auf den heißen Stein. All diese Einschränkungen und Regelwerke legen mehr als nah, dass die EU oder Deutschland keinerlei Interesse haben, Afrika durch den Aufbau von exportorientierter Agrarproduktion oder Kleinindustrien wenigstens einen kleinen Teil des Welthandelskuchens zu gönnen. Solange Initiativen wie der Marshallplan oder Compact für Afrika nicht anfangen, Handelshürden abzubauen, wird in Afrika kaum jemand an den Willen der EU glauben, dass man dem Nachbarkontinent beim Aufbau von Industrien ernsthaft helfen will, um die eigenen Rohstoffe zu verarbeiten.

Nichttarifäre Handelshemmnisse für Afrika abbauen – die EPAs einfrieren!
Aber, wie schon angemerkt, ist es für viele zivilgesellschaftliche Akteure und Kleinunternehmen, besonders auch für Kleinbauern und Kleinbäuerinnen, eine grundsätzliche Frage, ob sie sich das antun sollen, in das Exportgeschäft mit der EU einzusteigen. Selbst wenn vielleicht langfristig höhere Einnahmen locken, sind lokale und regionale Märkte für afrikanische Investoren und Produzenten und Produzentinnen die vielversprechendere  Alternative. Auch hierbei können nachhaltige Investoren aus dem Ausland, wenn sie Menschenrechte, Umwelt-und Sozialstandards beachten, Unterstützung leisten.

In der Zwischenzeit kann die EU einmal ihre ganzen Ursprungsregeln und nichttarifären Maßnahmen überprüfen, was davon zugunsten von Wertschöpfung und Arbeitsplätzen in Afrika verändert werden könnte. Natürlich dürfen dabei die wichtigen Standards für Verbraucherinnen und Verbraucher in der EU nicht abgesenkt werden.

Wenn die EU schon dabei ist Regeln zugunsten Afrikas zu verändern, dann könnte sie auch gleich das Chaos verschiedener Handelsverträge und Präferenzen für Afrika einmotten oder einfrieren. Zu tun bleibt also genug.

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